原標題：關于甘肅養老服務業健康發展的建議

省政府參事室

人口老齡化已成為我國的基本國情。為了進一步了解甘肅省養老服務業的現狀和問題，促進全省養老服務業發展，最近我們先后赴酒泉、張掖、天水、平涼和臨夏等6個市州，以及福建、山東、四川、寧夏等省區進行調研，通過對當地社區日間照料中心、醫養結合的養老服務機構、社會福利機構、公建民營、民建民營等養老服務機構的實地考察，與當地民政、人社、衛計委、老齡委等部門和養老機構負責人進行座談交流，收集了大量第一手資料，并在此基礎上形成了一些初步的意見和建議。

　我省養老服務業發展存在的問題

認識不到位，工作機制不順暢。無論是理論研究還是政策制定，都缺乏對全省人口老齡化趨勢的系統研究和全面兼顧。養老服務業管理理念仍然停留在社會救助層面，試圖通過行政手段解決包括人員編制、運營經費在內的所有問題，輕視利用市場機制有效配置資源，已遠遠不能適應養老服務的新形勢和滿足養老的現實需要。

養老服務結構布局與服務需求不匹配。一是居家養老的基礎地位沒有得到體現，以網絡平臺建設為基礎的居家養老服務受益面很小。二是社區日間照料中心在支撐居家養老服務方面的作用沒有得到發揮，定位不清晰，給社區、鄉鎮工作人員造成負擔。三是以健康低齡老年人為主要服務對象的養老機構床位空置率極高，但對長期護理需求較高的失能半失能老人的介護服務需求遠遠得不到滿足。由于專業護理人員的缺乏，多數養老機構主要為空巢、獨居老人提供服務，為失能半失能老人服務的長期護理床位極為有限。四是一些以旅游、房產租售、生態養生為設計理念的養老機構，遠離人口集中的市中心，不符合老年人就近養老、便于子女和家屬探望的需要，旅游養老的季節性較強，利用率非常低，前景不容樂觀。

重建設輕管理運營。一些已經建成的城鄉社區居家養老服務設施，由于缺乏必要的運營經費和專業人員，利用效率極低，這在社區日間照料中心的管理和運營中表現尤為突出。民建公助養老機構，缺乏有效監管，同樣存在利用效率不高的問題。民辦機構普遍存在入住率低、虧損等問題，如張掖市臨澤縣某民營養老院，設置床位80張，現入住7—8人，入住率10%，空置率高達90%。酒泉市鑫龍夕陽紅老年公寓設計收費3800元／月／人，實際只收2400元，最低的2000元，有197張床，固定住的只有7人。

投資的社會效益不高。社會福利彩票收入、中央財政專項支持、地方配套資金和養老服務產業基金、企業自籌等多元化籌資渠道初步形成，但存在企業套取政府低價劃撥土地和補貼、床位補貼、低息或無息貸款的現象。企業利用閑置和經營不良的房產，套取國家優惠政策支持的情況時有發生。產業基本處于空白狀態，機構數量少，規模小，類型單一。在創造就業和產值方面的貢獻極為有限。福利彩票全部用于基礎設施建設，沒有為管理、培訓、運營準備資金，有效帶動社會資本投資養老服務業的作用發揮不明顯。

促進我省養老服務發展的幾點建議

1.建立具有規劃和協調功能的綜合行政機制。建立與“堅持黨委領導、政府主導、社會參與、全民行動相結合，堅持應對人口老齡化和促進經濟社會發展相結合，堅持滿足老年人需求和解決人口老齡化問題相結合”的要求相適應的行政機制。可借鑒福建、山東、四川等地的做法，成立省級領導小組，在衛生、民政等部門設立專門工作處室，統籌規劃和綜合協調全省養老服務業發展事宜。統計部門將養老服務業發展信息列入常規監測報告系列，為全省養老服務業的健康發展提供及時可靠的數據和咨訊。立法部門應盡快制訂出臺促進養老服務業發展的法規條例。

2.實施社會贍養系統重建工程。社區居家養老是養老模式回歸正常化的體現，適應當前國際趨勢，也符合國情。城市化、工商化過程侵蝕了傳統的孝道文化與老人贍養意識，致使傳統的贍養系統功能喪失殆盡，家庭結構的變化特別是獨生子女政策的實施，進一步削弱了家庭的贍養功能，重建基于中國國情和地方文化特色的社會贍養系統勢在必行。建議通過發揮老齡委的作用，與宣傳部門、各類群團組織、基層組織聯合，弘揚孝道文化，修復社區和家庭的養老功能，實施非正式社會贍養系統修復工程。

3.建立和完善醫養多元結合的政策體系。醫養結合是養老服務的基礎，要從醫養結合的資源整合、服務方式和服務內容等方面建立政策體系。一是建立和完善長期護理老人的醫保政策；二是建立和完善針對各類養老機構健全醫療衛生功能的衛生政策；三是建設基層醫療衛生機構向居家養老的輻射，實現基層衛生與社區養老在體制機制上的融合的具體政策；四是鼓勵有條件的公益和民營醫療機構通過租賃、自建等形式，開設非營利養老機構，包括社區日間照料中心和農村幸福院等。鼓勵基層醫療機構，以非營利社會組織的性質，通過承接公建養老機構政府，或自建養老機構，提供老年長期介護服務，有條件的醫療機構可承擔全省老年護理技術培訓任務，以及向社區居家養老的老人提供簽約上門服務。

4.扶持養老專業化社會組織，全面推進養老服務PPP模式。公建民營是實現養老服務產業化的必然選擇，通過市場配置資源，可以有效解決人力、財力不足和管理不到位的問題。福建、山東、四川的經驗表明，通過PPP模式，實現了政府和社會資本在養老服務領域的積極合作，通過降低登記門檻、政府購買服務、公建民營、支持民建民營等方式，積極扶持和引進養老服務專業化社會組織，是實現這種合作的前提。社區居家養老一體的養老服務基礎系統，面大而需求龐雜，完全由政府舉辦不僅力不從心，還會出現許多弊端，公建民營是解決這些問題，避免弊端的最佳選擇，既能通過市場手段有效配置各種養老資源，強化社區居家養老服務的基礎地位，又能將養老服務發展為一種龐大的產業鏈。

5.發揮政府主導作用，培育和建立多支柱的養老保障格局。一是建立城鄉統籌的失能半失能老人長期護理保險制度，由政府、單位和個人共同承擔繳納保險金，減輕失能半失能老人長期護理的經濟負擔；二是將農村高齡老人補貼年齡提前到75歲，更符合我省自然環境、氣候及農業勞動條件差、人均壽命短的特殊需要。三是建立農村老人照顧財政補貼政策，政府對提供照顧的親屬、鄰居提供必要的經濟和社會支持，讓他們自愿承擔老年人的照顧，建立有效解決農村空巢老人、高齡老人社區居家養老服務不足的問題。

6.改革養老服務業籌資機制。一是借鑒山東經驗，采取政銀企合作建設的方式，運用國家專項建設基金和開發性金融支持政策，在全省醫療條件較好的大、中型城市建設一批康復護理型PPP養老項目，增加介護型養老床位供應量。二是學習福建經驗，通過加大省級財政投入，逐步擴大養老服務產業發展基金規模，重點投向社區居家養老基礎設施建設、介護型養老機構建設和購買養老服務類項目等領域，有效帶動社會資本投入養老服務業，加強社區居家養老的基礎地位。三是將農村特別是貧困縣農村就近養老服務列入省政府重大民生工程，列專項經費，鼓勵和支持有條件的衛生院、農家樂、中醫診所等機構，設介護服務床位，為當地農村高齡空巢老人和失能半失能老人提供介護服務。(執筆：省政府參事李發昌李堋李華平李宗鋒，省政府參事室特約研究員蘇冠旺，省社科院教授包曉霞)